Мнение советника гендиректора ГосНИИ ГА С.В.Казачковского о проекте ФЗ «О гарантировании исполнения договоров перевозки»

Международные авиа грузоперевозки

По поручению генерального директора ФГУП ГосНИИ ГА рассмотрен проект федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров".
Воздушные перевозки представляют собой самую современную транспортную технологию, на которой основаны важнейшие торговые потоки современной мировой экономики. На 2/3 территории России (в зонах вечной мерзлоты) воздушный транспорт является единственным экономически разумным видом транспорта.
Правовое регулирование воздушных перевозок имеет особое значение для безопасности воздушного транспорта, его развития, соблюдения законных интересов клиентов авиационных предприятий. В системе соответствующих правовых норм выделяется та ее часть, которая регулирует гражданско-правовые отношения, возникающие при осуществлении транспортного процесса. Ядром, образующим систему этих отношений, является договор перевозки. Это раздел воздушного права постоянно развивается и совершенствуется. В последние годы мировым сообществом существенно обновлено правовое регулирование воздушных перевозок в связи с принятием в 1999 году в Монреале Конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок (Монреальская конвенция 1999 г).
При урегулировании взаимоотношений при международных перевозках пассажиров и грузов используется внутреннее право государств в сочетании с международными конвенциями (Варшавская и Монреальская), в которых определены общие для всего мирового сообщества принципы воздушных перевозок. При этом возникающую при внутренних перевозках ответственность перевозчика принято называть "общегражданской" и определяется она по правилам национального права, которому подчинен договор перевозки.
В соответствии с современным российским законодательством случаи нарушений условий договора перевозки (включая вынужденный отказ пассажира от перевозки) должны влечь за собой ответственность перевозчика в форме полного возмещения убытков (ст. 15, 393 Гражданского Кодекса РФ – далее ГК), которая основывается на началах предпринимательского риска (п. 3 ст. 401 ГК). Моральный вред пассажиру подлежит компенсации его причинителем при наличии вины (ст. 15 Закона о защите прав потребителей). Таким образом, в случае вынужденного отказа пассажира от перевозки ему полностью должна возвращаться уплаченная за перевозку сумма.
При этом важно отметить, что в соответствии с п.1 ст. 401 ГК: "Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства". Поэтому все решения Росавиации, которые фактически приводят к остановке перевозочной деятельности (в т.ч. приостановка и аннулирование действия сертификата эксплуатанта), попадают под определение обстоятельств непреодолимой силы (форс-мажор).
Предлагаемый законопроект разработан во исполнение Протокола заседания Правительственной комиссии от 25.09.2009, предусматривающего разработку проектов нормативных правовых актов, устанавливающих систему финансовых гарантий прав пассажиров по договору воздушной перевозки. При этом законопроект направлен на защиту прав пассажиров в части полной компенсации уплаченной стоимости перевозки только для одного случая — случая вынужденного отказа от перевозки на регулярных авиалиниях из-за решений Росавиации. Очевидно, что побудительным мотивом для этого стала ситуация с пассажирами авиакомпаний альянса "Эйр Юнион".
Авторами проекта закона предпринята попытка поставить российского авиаперевозчика в очень жесткие рамки ответственности с помощью совершенно новой правовой конструкции, беспрецедентной для мировых стандартов в области регулирования транспорта. Авторы предлагают всем российским авиапредприятиям, выполняющим регулярные авиаперевозки, учредить некоммерческое партнерство с целью создания компенсационного фонда в размере 3 млрд. рублей. Очевидно, что источником получения этих средств будут пассажиры только российских регулярных авиаперевозчиков.
Сложность технологии перевозок и опасность среды их осуществления (воздушное пространство), особые риски, связанные с использованием скоростных средств транспорта, являющихся повышенным источником опасности, риски, связанные с прямой зависимостью авиации от климатических условий, могли бы стать тормозом развития гражданской авиации, особенно на начальном этапе. Этого, к счастью, не произошло по причине того, что международными конвенциями и внутренним законодательством государств были предусмотрены значительные послабления в режиме ответственности воздушного перевозчика за неисполнение, ненадлежащее исполнение договора перевозки, включая даже причинение вреда жизни и здоровью пассажиров. С развитием и укреплением авиатранспортной индустрии, повышением уровня безопасности полетов постепенно повышается и ответственность перевозчика по договору воздушной перевозки. В связи с этим стоит отметить Монреальскую конвенцию 1999 года, которая устранила многие недостатки Варшавской конвенции 1929 года.
Выработанный за многие десятилетия такой взвешенный подход к авиационному законодательству всегда был доминантной нормой для российской школы юристов, занимающейся институтом авиационных перевозок (Крупным отечественным ученым с мировым именем по этой тематике является О.Н. Садиков. См. некоторые из его фундаментальных работ в этой области: "Правовое регулирование международных перевозок" — М.: Юрид. литература, 1981 – О.Н. Садиков; "Международное воздушное право" Кн.2/ под. ред. А.П. Мовчана и О.Н. Садикова – М.: Наука, 1981. Отдельные вопросы исследовались в работах: "Международные авиаперевозки (правовые вопросы)" — М.: Юрид. литература, 1982 – Грязнов В.С.; "Ответственность авиаперевозчика при международных авиаперевозках" — Л.: ОЛАГА, 1987; "Организационно-правовые основы международных воздушных перевозок" — М.: РИО МГА, 1961). Уже почти 20 лет в нашей стране отсутствуют комплексные научные исследования по правовым вопросам воздушных перевозок. Единственным серьезным научным трудом за последние годы, полностью посвященным этой проблеме, является монография Н.Н. Остроумова "Договор перевозки в международном воздушном сообщении" — М.: Статут, 2009. (Остроумов Николай Николаевич – к.ю.н., ученик О.Н. Садикова. Руководил сектором воздушного права ГосНИИ ГА, длительное время возглавлял договорно-правовой отдел а/к "Аэрофлот – российские авиалинии". Длительное время участвует в подготовке международных конвенций по воздушному и международному частному праву под эгидой ИКАО и УНИДРА. Являлся членом Административно-юридического комитета Комиссии СССР (затем РФ) по делам ИКАО.)
Описанный взвешенный подход, направленный на эффективное осуществление воздушных перевозок, является основным принципом стандартов и рекомендуемой практики ИКАО (См., например, — стандарт ИКАО "Руководство по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора", Doc 8335-AN/879). За сто лет существования гражданской авиации мировым сообществом выработана разумная и действенная правовая система, регулирующая воздушные перевозки.
В условиях конкуренции на рынке авиаперевозок между авиакомпаниями идет постоянная борьба за каждого пассажира, и перевозчик сам заинтересован в строгом соблюдении условий договора перевозки (доставки пассажира в место назначения и в точном соответствии с расписанием). Любые сбои в работе на регулярных авиалиниях всегда чреваты не только большими убытками и дополнительными расходами, но и падением престижа авиакомпании, ее конкурентноспособности. Это является главным стимулом к выполнению авиакомпаниями перевозок регулярно и в срок.
Основная же задача правового регулирования (обязательный базовый подход для всех государств — участников Чикагской конвенции) состоит в том, чтобы не допустить случаев, когда авиаперевозчики в погоне за прибылью жертвовали бы интересами безопасности полетов. Методом лицензирования перевозочной деятельности (которая включает и проверку способности в любой момент времени отвечать по своим фактическим и потенциальным финансовым обязательствам), сертификации авиапредприятий, аттестации авиационного персонала должна быть исключена возможность доступа на рынок (особенно на рынок регулярных перевозок) перевозчиков, которые не обладают исправным парком воздушных судов, технической базой, обученным летным и инженерно-техническим персоналом, способным обеспечить безопасную эксплуатацию регулярной линии или осуществление чартерной программы. Одним словом, в стране должна работать государственная система безопасности полетов, которая в частности будет позволять авиационной администрации контролировать способность авиакомпании покрывать все свои финансовые обязательства.
Именно отсутствие работоспособной государственной системы безопасности полетов и явилось причиной хаоса, созданного в масштабах всей страны авиаальянсом "Эйр Юнион". Очевидно, что задолго до фактической неплатежеспособности (остановки полетов из-за огромных долгов) авиакомпании этого альянса не могли (из-за элементарной нехватки оборотных средств) обеспечить безопасную эксплуатацию регулярных авиалиний. При работоспособной государственной системе безопасности полетов первый же инспекционный контроль вскрыл бы серьезнейшие проблемы с организацией летной и технической эксплуатации воздушных судов. В условиях нехватки финансов (авиакомпании жили в этих условиях не один год), невозможно обеспечить поддержание летной годности и уровня подготовки персонала на требуемом уровне в течение хотя бы года.
В связи с изложенным, очевидно, что простое ужесточение гражданско-правовой ответственности перевозчиков не может быть определяющим стимулом соблюдения ими регулярности полетов и сроков авиаперевозки.
Учитывая практические сложности по созданию правовых основ действенной государственной системы безопасности полетов в России, Аппаратом Правительства РФ принято решение об обеспечении на территории РФ дополнительных финансовых гарантий прав пассажиров по договору воздушной перевозки. В настоящее время это осуществляется путем субсидирования расходов авиакомпаний, перевезших пассажиров авиакомпаний, в отношении которых принято решение о приостановке или аннулировании сертификата эксплуатанта. Опубликованный же законопроект предполагает, что российские авиакомпании самостоятельно обязаны предоставить пассажирам дополнительные финансовые гарантии. (При этом удивительно, что все перевозки пассажиров в общих и плацкартных вагонах ежегодно субсидируются ОАО "РЖД" из федерального бюджета в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.04.2007 № 207 "Об утверждении Правил предоставления в 2009-2011 годах субсидий организациям железнодорожного транспорта на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в дальнем следовании (в плацкартных и общих вагонах)")
Таким образом, российские перевозчики должны быть поставлены в более жесткие рамки ответственности при отказе пассажиру в перевозке вследствие решения Росавиации (в более жесткие рамки по сравнению с применявшейся до этого на воздушном транспорте практикой). Прецедента этому в юридической практике мирового сообщества пока нет, поэтому действовать необходимо крайне взвешенно и осторожно во избежание серьезных правовых последствий (и как следствие серьезных затрат) для российских авиаперевозчиков и для российского государства в целом. Выбранный авторами законопроекта способ решения поставленной задачи очень сложен в реализации, противоречит фундаментальным основам международного воздушного права, российского законодательства и крайне затруднит практическую деятельность как авиакомпаний, так и государственных органов (Минтранс России, Росавиация и пр).
В связи с этим, целесообразно учесть то обстоятельство, что авиаперевозчики уже обладают повышенной ответственностью, по сравнению с ответственностью предпринимателей или прочих владельцев источников повышенной опасности. В частности, авиаперевозчики всех государств мира отвечают за:
— вред, в случае смерти, ранения и телесного повреждения пассажира;
— вред, произошедший в случае уничтожения, утери или повреждения багажа, личных вещей пассажира, а также за груз.
Гарантией выплат за причиненный при перевозке вред является институт обязательного страхования ответственности перевозчика. Институт обязательного страхования ответственности авиаперевозчиков полностью сформировался и получил широкое распространение по всему миру. Осуществляя страхование своей ответственности, перевозчик фактически берет на себя и заботы пассажира о страховании его жизни и здоровья на время перевозки, упрощая процедуру ее организации.
В случае необходимости (при невозможности урегулирования убытков пассажира обычными способами действующего законодательства) совместно со страховыми компаниями следует рассмотреть вопрос о введении на территории России обязательного страхования ответственности авиаперевозчика в части возмещения пассажиру стоимости перевозки. Страховым случаем, при этом, будет отказ пассажиру в перевозке вследствие решения Росавиации. Следует также учесть, что страховые компании России уже освоили подобный вид обязательного страхования: в соответствии со ст. 17.1 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" договор страхования ответственности туроператора должен обеспечить выплату туристу страхового возмещения в случае неисполнения обязательств в части перевозки и (или) размещения в гостиницах. Представляется, что затраты на дополнительное обязательное страхование будут не велики, т.к. в настоящее время очень велики лимиты ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами (особенно при международных перевозках), а уже страхуемые риски гораздо выше нового.
При введении нового вида обязательного страхования авиаперевозчика следует также обратить внимание на соответствие вводимых требований международным обязательствам России в области воздушных перевозок. Неудобства от нововведений должны быть минимальны как для авиакомпаний, так и для пассажиров. Внесение изменений потребуется лишь в Воздушный кодекс (далее ВК) и в Федеральные авиационные правила "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей", утвержденные приказом Минтранса России от 28.06.2007 № 82.
В связи с крайне ограниченным временем рассмотрения законопроекта (опубликован 01.11.2010, а все замечания необходимо представить до 12.11.2010) в дополнение к вышеизложенному (о принципиально неверном избрании правовой конструкции) непосредственно по тексту отметим только следующее.
1) Очень много нечеткостей, допускающих различное толкование. Документ насыщен грамматическими и орфографическими ошибками. Отсутствует логичная структура документа, позволяющая взаимно увязать цели закона, понятия и термины, сделать закон читаемым и применимым на практике.
2) Из текста законопроекта (ст. 4) следует, что он будет распространяться на всех воздушных перевозчиков (в том числе иностранных) и на всех пассажиров (в том числе иностранцев). Российское законодательство (ст. 1211 ГК РФ) по этому поводу имеет общую норму, отсылающую к праву страны, где находится место жительства или основное место деятельности стороны, которая осуществляет исполнение, имеющее решающее значение для содержания договора перевозки. Ответственность российского перевозчика при международных перевозках, как правило, определяется международными договорами. Это происходит также в силу сферы действия положений российского законодательства о приоритете международного договора, включая ст. 116 и 117 ВК. Получается, что законопроект будет регулировать возмещение убытков пассажирам в случае отмены авиарейсов из-за решений Росавиации только при полетах российскими авиакомпаниями, т.к. иностранных перевозчиков невозможно принудить к вступлению в некоммерческое партнерство.
3) Вызывает большое сомнение, что документ сможет пройти все предстоящие правовые экспертизы вследствие того факта, что согласно части 2 статьи 30 Конституции РФ "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем". Но даже, в случае принятия этой новаторской правовой конструкции, авиакомпании через суд оспорят применимость этого закона.
4) В соответствии со ст. 4 законопроекта "гарантированию подлежат внутренние и международные регулярные воздушные перевозки пассажиров". Российское законодательство определяет регулярный рейс, как рейс, выполняемый по расписанию движения воздушных судов (ФАП "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей"). На практике такая нечеткая формулировка вызывает массу проблем при урегулировании взаимоотношений, возникающих при воздушных перевозках (особенно внутренних). Применительно к рассматриваемой проблеме авиаперевозчику достаточно перестать публиковать расписание в ЦРТ и в суде будет очень сложно доказать, что это регулярный рейс (перевозчик сможет утверждать, что это чартерная цепочка). Между тем, в соответствии с нормативным актом ЕС № 1008/2008 от 24.09.2008 "Об общих правилах выполнения авиаперевозок на территории Евросоюза":
"регулярные воздушные перевозки" означает серию рейсов, обладающих всеми следующими характеристиками:
(a) на каждом рейсе имеющееся количество посадочных мест и/или мощностей для перевозки груза и/или почты открыто для широкого круга клиентов на индивидуальной основе (с приобретением непосредственно у авиаперевозчика или у его уполномоченных агентов);
(b) рейсы выполняются с целью осуществления воздушного сообщения между одними и теми же аэропортами, двумя или несколькими:
— рейсы выполняются согласно опубликованному расписанию или
— рейсы выполняются с такой регулярностью или частотой, что составляют вполне распознаваемую серию рейсов.
Такой подход полностью снимает указанную проблему, связанную с неоднозначностью толкованием определения, и создает правовую основу для практической деятельности. Также это определение (в отличие от российского) полностью соответствует правовой политике ИКАО.
В заключении, стоит отметить, что прозвучавшая критика в отношении проекта федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров" не означает полного отрицания необходимости введения дополнительных финансовых гарантий пассажиру по договору регулярной перевозки. Наоборот, обсуждение направлено на появление в российском законодательстве взвешенных правовых конструкций, отвечающих лучшим мировым стандартам в области регулирования воздушного транспорта. Также остается лишь надеется, что настоящее обсуждение правовых основ воздушных перевозок послужит изменению того ненормального положения, в котором оказалась Россия, не участвуя в Монреальской конвенции 1999 г. о воздушных перевозках и оставаясь, таким образом, в стороне от прогресса в правовом регулировании международного воздушного транспорта.

Читайте также  Air Macau

Авиагрузоперевозки в Африке

С уважением,
Советник генерального директора С.В. Казачковский
 

Перевозка, доставка и перегон яхт